15 января президент заявил, что собирается изменить Конституцию. Среди изменений есть те, которые напрямую касаются работы ОВД-Инфо. Первое — приоритет российских законов над международными: повлияет ли это на выполнение решений ЕСПЧ? Второе — если местное самоуправление будет подчинено государству, изменит ли это порядок согласования митингов? На эти вопросы отвечают юристы ОВД-Инфо Александра Чиликова и Денис Шедов.
Что сказал Владимир Путин:
«Действительно, считаю, что пришло время внести в Основной закон страны некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве.
Что это означает? Это означает буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».
Александра Чиликова, координатор ЕСПЧ-программы ОВД-Инфо:
Честно говоря, непонятно, что это значит. Потому что менять для этого ничего особо и не нужно. В пункте 4 статьи 15 Конституции, в котором провозглашается приоритет международного права, и так все крайне непонятно. Эта статья толкуется юристами по-разному.
Одна группа юристов считает, что в части 4 прямо закреплен приоритет международных договоров над российским законодательством, куда входит Конституция. Другая говорит, что в этой части указано, что международные договоры имеют приоритет лишь над российскими законами и подзаконными актами, но не Конституцией — последняя стоит «особняком» и имеет верховенство, в силу принципа суверенитета
Поэтому непонятно, почему президент говорил именно о Конституции. Не говоря уже о том, что 15 статью поменять нельзя, можно поменять только всю Конституцию. Она входит в первую главу, «Основы конституционного строя», вносить правки в эту главу запрещает 135 статья Конституции.
Александра Чиликова / Фото из архива Александры
Скорее всего, если будет что-то меняться, то примется какой-то закон, типа того, что уже был по ЕСПЧ — 15 декабря 2015 года. Тогда позволили Конституционному суду (КС) признавать решения ЕСПЧ не подлежащими исполнению — если это противоречит Конституции России. И тут возникает вопрос: у нас и так уже есть закон, который позволяет не исполнять решение ЕСПЧ, который фактически говорит о приоритете Конституции над решениями ЕСПЧ. Что будут делать сейчас и затронет ли это ЕСПЧ — непонятно.
С момента принятия этого закона — было всего два случая, когда КС решил, что Россия может не исполнять решение ЕСПЧ — как противоречащее Конституции. Первый — дело об избирательных правах Анчугова и Гладкова. Второй случай — компенсация в 1,8 млрд евро по делу ЮКОСа.
Может быть, послание президента направлено на расширение этой практики. Чтобы было не два, а сто два таких решения. Возможно планируется расширить полномочия Конституционного суда и изменить процедуру признания решений ЕСПЧ не подлежащими к исполнению. Потому что сейчас для этого надо пройти отдельную процедуру: Минюст должен обратиться в КС с запросом, суд открывает дело, смотрит, выносит постановление.
Но все это догадки. Пока нет конкретного проекта — мы не понимаем, что будет и как это на нас повлияет. Когда что-то появится, тогда и можно будет это обсуждать.
Что сказал Владимир Путин:
«Вы знаете, к каким проблемам в образовании, здравоохранении, да и в других сферах приводит разрыв (я уже много раз об этом говорил) между государственным и муниципальным уровнями власти. И такая разделённость, запутанность полномочий прежде всего отрицательно сказывается на людях.
Предусмотренные законодательством общие для всех граждан права, возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному. Это несправедливо по отношению к человеку и несёт прямую угрозу нашему обществу и целостности страны.
Считаю необходимым закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами. При этом полномочия и реальные возможности местного самоуправления — самого близкого к людям уровня власти — могут и должны быть расширены и укреплены».
Денис Шедов, юрист ОВД-Инфо и ПЦ «Мемориал»:
Сейчас в Конституции указано, что местное самоуправление независимо от государственной власти, а предлагается их объединить. Мне кажется, это приведет к подчинению местного самоуправления госвластью.
В соответствии с Федеральным законом о митингах, акции согласуют органы исполнительной власти субъекта или муниципальные органы. Но на практике всего в 25 регионах России этим занимаются одни только муниципалитеты. В остальных регионах акции согласуются и с органами государственной власти, и местным самоуправлением. Либо, как в Москве и Петербурге, только с органами госвласти.
Как правило, местные законы требуют согласовывать с государственными органами либо большие по численности акции, либо акции возле органов госвласти и в центре города.
Денис Шедов / Фото: Оксана Омарова
Так государство стремится контролировать выражение мнения граждан, не доверяя местному самоуправлению. Государственная власть в регионах — это губернаторы, а у нас почти все губернаторы — из «Единой России». А вот в органах местного самоуправления иногда бывают независимые или оппозиционные депутаты, туда намного проще избраться.
Так, в Свердловской области в 2015 году специально поменяли местный закон о митингах, передав полномочия согласовывать акции от городских властей региональным. В то время мэром Екатеринбурга был оппозиционер Евгений Ройзман.
В Москве и Питере муниципальные власти совершенно отстранены от вопросов согласования акций. Более того, государственные власти стремятся ограничить муниципальных депутатов организовывать местные мероприятия, связанные с остросоциальными вопросами. Например, задержаниями закончилась попытка главы Красносельского района Ильи Яшина провести муниципальный праздник «День свободных выборов» в декабре 2018 года.
Вероятно, сокращение полномочий муниципальных властей приведет к распространению на всю страну «московской модели» — когда вопросы согласования акций будут всецело решать органы государственной власти, оставаясь практически закрытыми для независимых и оппозиционных депутатов.